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各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
現(xiàn)將《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》印發(fā)給你們，請認真組織實施。
深化農(nóng)村信用社改革，改進農(nóng)村金融服務(wù)，關(guān)系到農(nóng)村信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。各級人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門要從戰(zhàn)略高度充分認識深化農(nóng)村信用社改革試點工作的重要性和緊迫性，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負責(zé)”的總體要求，加快農(nóng)村信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮農(nóng)村信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
國務(wù)院有關(guān)部門和試點地區(qū)的省級人民政府，要加強對深化農(nóng)村信用社改革試點工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，正確處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，確保改革試點工作積極穩(wěn)妥地進行。其他未進行改革試點的地區(qū)要按照農(nóng)村信用社現(xiàn)行管理體制，繼續(xù)做好各項管理和服務(wù)工作，為下一步深化改革積極創(chuàng)造條件。
國務(wù)院
二○○三年六月二十七日
深化農(nóng)村信用社改革試點方案
根據(jù)黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會的奮斗目標和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強金融監(jiān)管，深化金融企業(yè)改革，促進金融業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(中發(fā)〔2002〕5號)的精神，為進一步深化農(nóng)村信用社改革，改善農(nóng)村金融服務(wù)，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村全面建設(shè)小康社會，制定本方案。
一、指導(dǎo)思想和總體原則
1997年以來，按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，農(nóng)村信用社(以下簡稱信用社)在改革中發(fā)展，各項工作取得明顯成效。信用社為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民(以下簡稱“三農(nóng)”)服務(wù)的方向進一步明確，服務(wù)水平不斷提高，支農(nóng)投入明顯增加；內(nèi)部管理逐步規(guī)范，資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營狀況逐漸好轉(zhuǎn)；金融監(jiān)管得到加強，金融風(fēng)險得到初步控制。但是，還必須看到，當(dāng)前信用社無論是在自身建設(shè)，還是在適應(yīng)為“三農(nóng)”服務(wù)要求等方面，都還存在著不少問題，主要是：產(chǎn)權(quán)不明晰，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，經(jīng)營機制和內(nèi)控制度不健全；管理體制不順，管理職權(quán)和責(zé)任需要進一步明確；歷史包袱沉重，資產(chǎn)質(zhì)量差，經(jīng)營困難，潛在風(fēng)險仍然很大。
深化信用社改革，改進農(nóng)村金融服務(wù)，不僅關(guān)系到信用社的穩(wěn)定健康發(fā)展，而且事關(guān)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定的大局。根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)村金融服務(wù)提出的要求，深化信用社改革的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為宗旨，按照“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機制、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負責(zé)”的總體要求，加快信用社管理體制和產(chǎn)權(quán)制度改革，把信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機構(gòu)，充分發(fā)揮信用社農(nóng)村金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用，更好地支持農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助農(nóng)民增加收入，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
深化信用社改革應(yīng)遵循以下原則：一是按照市場經(jīng)濟規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進信用社法人治理結(jié)構(gòu)的完善和經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險的市場主體；二是按照為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營方向，改進服務(wù)方式，完善服務(wù)功能，提高服務(wù)水平；三是按照因地制宜、分類指導(dǎo)原則，積極探索和分類實施股份制、股份合作制、合作制等各種產(chǎn)權(quán)制度，建立與各地經(jīng)濟發(fā)展、管理水平相適應(yīng)的組織形式和運行機制；四是按照權(quán)責(zé)利相結(jié)合原則，充分發(fā)揮各方面積極性，明確信用社監(jiān)督管理體制，落實對信用社的風(fēng)險防范和處置責(zé)任。
二、主要內(nèi)容
深化信用社改革，要重點解決好兩個問題：一是以法人為單位，改革信用社產(chǎn)權(quán)制度，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)，區(qū)別各類情況，確定不同的產(chǎn)權(quán)形式；二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責(zé)。
(一)以法人為單位改革信用社產(chǎn)權(quán)制度。
明晰信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)，妥善處理歷史積累和包袱。根據(jù)實際狀況，對資產(chǎn)大于負債的信用社，其積累部分首先要按規(guī)定提足股金分紅、應(yīng)付未付利息、各類保險基金；其次按資產(chǎn)風(fēng)險程度提取風(fēng)險準備金(呆賬100%、呆滯50%、逾期20%、正常1%)，作為信用社的附屬資本；仍有剩余的，可拿出一定比例對原有股金予以增值。對資不抵債但目前還難以撤銷的信用社，先用現(xiàn)有積累沖抵歷年掛賬虧損，其余部分要落實經(jīng)營責(zé)任，通過采取轉(zhuǎn)換機制、加強管理、政策扶持等多種措施逐步消化。
構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)。按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)情況，分別進行不同產(chǎn)權(quán)形式的試點。有條件的地區(qū)可以進行股份制改造；暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制；股份制改造有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。在產(chǎn)權(quán)制度改革的同時，因地制宜確定信用社的組織形式：一是在經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份制銀行機構(gòu)。具體條件是：(1)有較強的管理能力；(2)全轄信用社資產(chǎn)總規(guī)模10億元以上；(3)不良貸款比例15%以下；(4)組建后資本金不低于5000萬元，資本充足率達到8%。二是在人口相對稠密或糧棉商品基地縣(市)，可以縣(市)為單位將信用社和縣(市)聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人。具體條件是：(1)全轄信用社統(tǒng)算賬面資能抵債；(2)基層信用社自愿；(3)縣(市)聯(lián)社有較強的管理能力；(4)統(tǒng)一法人后股本金達到1000萬元以上，資本充足率達到有關(guān)規(guī)定的要求。三是其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣(市)聯(lián)社各為法人的體制。四是采取有效措施，通過降格、合并等手段，加大對高風(fēng)險信用社兼并和重組的步伐。對少數(shù)嚴重資不抵債、機構(gòu)設(shè)置在城區(qū)或城郊、支農(nóng)服務(wù)需求較少的信用社，可考慮按照《金融機構(gòu)撤銷條例》予以撤銷。
不論采取何種產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，都要在原有股權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，做好清產(chǎn)核資工作，擴大入股范圍，調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高入股額度，廣泛吸收轄內(nèi)農(nóng)民、個體工商戶和其他各類經(jīng)濟組織入股；都要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相制衡，激勵和約束相結(jié)合的經(jīng)營機制；都要堅持服務(wù)“三農(nóng)”的經(jīng)營方向，其信貸資金大部分要用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，即使是實行了股份制改造的機構(gòu)，也要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，確定一定比例的資金用于支農(nóng)。
要切實強化約束機制，按照“自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險”的“四自”原則，建立健全信用社激勵和約束機制，切實加強內(nèi)部管理，進一步健全完善貸款審批、財務(wù)收支、風(fēng)險控制等內(nèi)控制度，降低不良貸款，壓縮人員，減少成本，努力扭虧增盈，防范和控制新的經(jīng)營風(fēng)險。
要從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民的實際需要出發(fā)，進一步增強和完善信用社服務(wù)功能。立足社區(qū)，面向“三農(nóng)”，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)品種，增加服務(wù)手段，充分發(fā)揮信用社在農(nóng)村的機構(gòu)網(wǎng)點優(yōu)勢，積極開辦政策性銀行和商業(yè)銀行委托業(yè)務(wù)，適當(dāng)增加為農(nóng)民服務(wù)的金融業(yè)務(wù)品種。
(二)信用社的管理交由地方政府負責(zé)。
按照“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)管，省級政府依法管理、落實責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險”的監(jiān)督管理體制，分別確定有關(guān)方面的監(jiān)督管理責(zé)任。
省級人民政府對信用社管理的主要職責(zé)：一是督促信用社貫徹執(zhí)行國家金融方針政策，引導(dǎo)信用社堅持為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)營宗旨，地方黨委要加強對信用社黨的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作；二是依照國家有關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)本地區(qū)信用社加強自律性管理，督促信用社依法選舉領(lǐng)導(dǎo)班子和聘用主要管理人員；三是統(tǒng)一組織有關(guān)部門防范和處置轄內(nèi)信用社金融風(fēng)險，今后對高風(fēng)險機構(gòu)的處置，在省級人民政府承諾由中央財政從轉(zhuǎn)移支付中扣劃的前提下，中央銀行可以提供臨時支持；四是幫助信用社清收舊貸，打擊逃廢債，查處信用社各類案件，建立良好的信用環(huán)境，維護農(nóng)村金融秩序穩(wěn)定。試點地區(qū)可本著精簡、高效的原則，簡化管理層次，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機構(gòu)，在省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。省級人民政府應(yīng)堅持政企分開的原則，對信用社依法管理，不干預(yù)信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動，不把對信用社的管理權(quán)下放給地(市)和縣、鄉(xiāng)政府。地(市)級不再設(shè)立聯(lián)社或其他形式的獨立管理機構(gòu)。
銀監(jiān)會作為國家銀行監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)對信用社的金融監(jiān)管職能。主要職責(zé)：一是根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，制定監(jiān)管的規(guī)章制度；二是審批機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；三是依法組織現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測，做好信息統(tǒng)計和風(fēng)險評價，依法查處違法違規(guī)行為；四是審查高級管理人員的任職資格；五是向省級人民政府提供監(jiān)管數(shù)據(jù)及有關(guān)信息，對風(fēng)險類機構(gòu)提出風(fēng)險預(yù)警，并協(xié)助省級人民政府處置風(fēng)險；六是對省級人民政府的專職管理人員進行培訓(xùn)；七是受國務(wù)院委托，對省級人民政府管理信用社的工作情況進行總結(jié)評價，報告國務(wù)院。
為了幫助消化信用社歷史包袱，促進改革試點的順利開展，在防范道德風(fēng)險前提下，對試點地區(qū)的信用社，國家給予以下扶持政策：
1.對虧損信用社因執(zhí)行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付保值貼補息給予補貼。具體辦法是，由財政部核定1994—1997年期間虧損信用社實付保值貼補息數(shù)額，由國家財政分期予以撥補。
2.從 2003年1月1日起至2005年底，對西部地區(qū)試點的信用社一律暫免征收企業(yè)所得稅；對其他地區(qū)試點的信用社，一律按其應(yīng)納稅額減半征收企業(yè)所得稅；從2003年1月1日起，對試點地區(qū)所有信用社的營業(yè)稅按3%的稅率征收。
3.對試點地區(qū)的信用社，可采取兩種方式給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持：一是由人民銀行按照2002年底實際資不抵債數(shù)額的50%，安排專項再貸款。專項再貸款利率按金融機構(gòu)準備金存款利率減半確定，期限根據(jù)試點地區(qū)的情況，可分為3年、5年和8年。資不抵債數(shù)額按照信用社法人單位計算，以省(區(qū)、市)為單位匯總，專項再貸款由省級人民政府統(tǒng)借統(tǒng)還。實際資不抵債數(shù)額按照“歷年掛賬虧損＋實際資產(chǎn)損失－所有者權(quán)益－呆賬準備金”的公式計算。其中，實際資產(chǎn)損失按照“呆賬貸款＋呆滯貸款的40%＋逾期貸款的10%＋投資資產(chǎn)的10%＋抵債資產(chǎn)的50%”計算。二是人民銀行按2002年底實際資不抵債數(shù)額的50%，發(fā)行專項中央銀行票據(jù)，用于置換信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按不低于準備金存款利率按年付息。該票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付。中央銀行票據(jù)支付必須與信用社改革效果掛鉤，以縣(市)為單位驗收支付，標準為：產(chǎn)權(quán)明晰，資本金到位，治理結(jié)構(gòu)完善，由人民銀行分支行、銀監(jiān)會分支機構(gòu)和地方政府監(jiān)督執(zhí)行。上述兩種方式由試點地區(qū)自主選擇，具體操作辦法由人民銀行另行規(guī)定。
4.在民間借貸比較活躍的地方，實行靈活的利率政策。允許信用社貸款利率靈活浮動，貸款利率可在基準貸款利率的1.0至2.0倍范圍內(nèi)浮動。對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個別風(fēng)險較大的可小幅(不超過1.2倍)上浮，對受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款還可適當(dāng)下浮。
信用社改革試點地區(qū)，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴格清查資產(chǎn)，追討債務(wù)，分清責(zé)任，嚴懲犯罪。
在信用社管理體制改革完成后，省級人民政府要切實履行對信用社的管理職能，在中央有關(guān)部門協(xié)助下，運用試點工作的經(jīng)驗，及時指導(dǎo)和組織信用社進行產(chǎn)權(quán)制度改革，并承擔(dān)起對信用社的風(fēng)險防范和處置責(zé)任。
三、組織實施
(一)組織領(lǐng)導(dǎo)：
深化信用社改革試點工作由銀監(jiān)會負責(zé)組織實施。按照引導(dǎo)和自愿相結(jié)合的原則，試點單位的選擇，由各省(區(qū)、市)人民政府自愿申報，銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排后報國務(wù)院確定。2003年試點在東、中、西部共選擇3—5個省(區(qū)、市)進行。確定試點的省(區(qū)、市)，要根據(jù)本方案的精神，提出本省(區(qū)、市)試點的具體實施意見，由銀監(jiān)會審核，報國務(wù)院批準后組織實施。
(二)進度安排：
試點工作從2003年下半年開始，力爭年底之前完成管理體制改革試點工作。在改革試點地區(qū)，將信用社管理責(zé)任交由地方政府負責(zé)，并落實有關(guān)扶持政策。信用社產(chǎn)權(quán)制度改革，在總結(jié)試點地區(qū)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步在全國推開。
(三)應(yīng)注意的幾個問題：
一是正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。要保持信用社各項管理工作和支農(nóng)服務(wù)工作的正常開展。要遵守紀律，顧全大局，不得自行其是，防止借改革之機突擊進人，突擊花錢，突擊放貸，防范各類道德風(fēng)險。二是試點地區(qū)的改革，要嚴格按照本方案進行。國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府要加強信息溝通，試點過程中的重大問題要及時請示報告。在積極推動改革的同時，要做好各項管理和服務(wù)工作，有效地支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。三是正確處理改革試點和面上工作的關(guān)系。試點地區(qū)，省級人民政府要切實負起責(zé)任。未進行改革試點的地區(qū)，按照現(xiàn)行管理體制，銀監(jiān)會及其分支機構(gòu)要切實加強對信用社的監(jiān)督和管理，督促信用社進一步改進支農(nóng)服務(wù)，防范和查處大案要案。四是改革過渡時期要特別注意防范和處置信用社風(fēng)險，對可能出現(xiàn)支付風(fēng)險的信用社，監(jiān)管部門要及時提出處置預(yù)案，需要資金救助的，按人民銀行有關(guān)規(guī)定辦理。地方人民政府、人民銀行、銀監(jiān)會要研究建立突發(fā)性支付風(fēng)險的應(yīng)急處理機制。